国务院法制办、司法部关于《法律援助条例（草案）》的说明

      法律援助是对那些需要打官司或者需要与有关机关交涉事项，但经济上又困难的公民，由国家为其提供免费律师服务的一项制度。为经济困难的公民提供必要的法律援助是世界许多国家的通行做法。我国的刑事诉讼法、律师法等法律对法律援助也作出了原则规定。司法部从1996年起在各地逐步开展了法律援助工作，对维护司法公正，调处社会矛盾，发挥了重要作用。但同时各地的法律援助工作也面临经费短缺、运作不规范、社会组织的法律服务资源没有得到充分利用等问题，亟需通过立法加以规范。为此，司法部在总结实践经验和借鉴国外有关做法的基础上，草拟了《法律援助条例（送审稿）》，于2002年1月30日报请国务院审批。法制办收到此件后，广泛征求了全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部、中编办等部门和一些地方人民政府的意见，并请有关专家学者进行了论证，在此基础上，经过反复研究。修改，形成了《法律援助条例（草案）》（以下简称草案）。有关部门对草案内容已经达成一致。现就草案的几个主要问题说明如下：

　　一、法律援助的对象和范围
　　法律援助是一项政府主办的事业，确立法律援助的对象和范围，既要考虑所涉案件的情况，也要考虑当事人经济困难的程度。为了既能让经济困难的群众得到必要的法律援助，又不让财政负担过重，草案从两个方面作了规定：
　　一是，依照律师法关于公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助但无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助的规定，以及刑事诉讼法关于犯罪嫌疑人、公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属和自诉案件的自诉人及其法定代理人，因经济困难没有委托诉讼代理人的，人民法院应当指定辩护或者允许当事人申请法律援助的规定，并且适当考虑各地在法律援助实践中的做法，草案规定：生活困难的公民主张与基本生存有关的事项，如请求给予低保、社保待遇，请求发给抚恤金、救济金、赡养费、抚养费或者劳动报酬等，可以申请法律援助（第十条）；刑事诉讼中有关当事人因经济困难或者认知功能障碍以及可能被判处死刑又没有委托辩护人或者诉讼代理人的，可以申请法律援助或者由人民法院依法指定辩护（第十一条、第十二条）。对于草案第十条第一款规定的与公民基本生存有关的事项，草案还规定：省、自治区、直辖市人民政府可以补充规定有关的法律援助事项（第十条第二款）。
　　二是，对什么是经济困难，要有个标准。考虑到各地经济发展水平差距较大，难以规定一个全国统一的标准，还是由各地根据实际情况规定为宜。据此，草案规定：“本条例所称公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。”（第十三条第一款）
　　对法律援助所需经费问题，经与司法部、财政部协商一致，草案作了以下规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”“法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。”（第三条）草案同时还规定：“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。”（第七条）

　　二、法律援助机构的职能和设置
　　法律援助机构的任务是实施法律援助服务，对法律援助活动的行政管理职能应由行政机关履行。据此，草案规定：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”（第五条第二款）同时相应规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。”（第四条第一款）
　　目前，全国已经设立的法律援助机构有全国、省、市、县四级，部分地方存在着法律援助机构重叠覆盖的问题。法律援助机构作为事业单位互相之间并不隶属，层层设立不仅无必要而且也浪费资源。因此，对目前已有的法律援助机构应当适当精简。经商司法部、中编办同意，草案规定：直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构（第五条第一款）。
　　此外，草案对履行法律援助义务的律师的行为规范也作了明确规定（第六条、第二十二条、第二十八条、第二十九条）。

　　三、法律援助的申请和审查
　　法律援助的申请和审查应当充分便民。为此，草案分别对不同的法律援助申请事项细化规定了申请的具体渠道（第十四条、第十五条）对无民事能力或者限制民事行为能力的年幼、年老、智力障碍人员的代为申请法律援助，也作了具体规定（第十六条）。
　　此外，考虑到申请法律援助的公民经济上都很困难，属于社会弱势人群的一部分，办事能力、活动能力有限，应当尽量减少其申请法律援助时的环节和困难，而相应地，法律援助机构应当多承担一些工作任务。为此，草案规定：法律援助机构“认为公民提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证。”（第十八条第一款）
　　此外，对于法律援助的具体实施，草案也作了规定（第四章）。

　　四、鼓励社会组织参与法律援助
　　近年来，工会、妇联以及高等法学院校等社会组织利用自身资源开展了一些法律援助活动，对政府资助的法律援助起到了良好的补充作用，为了鼓励社会组织充分发挥积极性，有必要进一步给予支持和鼓励。为此，草案规定：国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助（第八条）；法律援助机构可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件（第二十一条）。